Samenvatting rapport Commissie Meijer

De huidige bestuursstructuur is niet slagvaardig en niet transparant; beleid en bestuur dragen daarmee bij aan de stagnatie in plaats van aan oplossingen. Veel spelers hebben hindermacht, vrijwel niemand heeft doorzettingsmacht. Bedrijven zien geen duidelijk toekomstperspectief en aarzelen met investeren of trekken zich zelfs geheel terug.

Feitelijk gevolg is een defensief beleid en beheer, waarbij alle energie gaat zitten in tegenhouden in plaats van in creëren en ontwikkelen. De huidige situatie en benadering belemmeren vooral de ontwikkeling en verbetering van de natuur, maar blokkeren tevens de economische ontwikkeling van het waddengebied en het Noorden des lands.

Een offensieve strategie is dan ook geboden om de hoofddoelstelling duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied en het behoud van het unieke open landschap te kunnen waarmaken. Een integraal perspectief, uitgaande van voorrang voor de natuur met beperkt menselijk medegebruik, is nodig om de waarden en belangen die in het geding zijn te bewaken en verder te ontwikkelen.

Taakopdracht van de Adviesgroep Waddenzeebeleid

De Adviesgroep Waddenzeebeleid heeft tot taak:

1. De onderwerpen gaswinning onder de Waddenzee, natuur en visserij te verkennen, zulks mede tegen de achtergrond van nationale en regionale belangen, door het inventariseren van de feiten en van de meningen;
2. Advies uit te brengen over de vraag welke beleidsaanpassingen voor gaswinning, natuur en visserij wenselijk dan wel noodzakelijk zijn om een integraal beleid voor de duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied en behoud van het unieke open landschap te kunnen opstellen;
3. Zich in beginsel te beperken tot de onderwerpen gaswinning, natuur en visserij en alleen andere onderwerpen in de beschouwing te betrekken voor zover die noodzakelijk zijn voor de opstelling van een integraal beleid.

Dit integrale perspectief bestaat volgens de Adviesgroep uit de volgende onderdelen.

1. Investeren in de Wadden

Er is een omvangrijk investeringsplan nodig voor de versterking en het beheer van de waddennatuur, en voor een duurzame ontwikkeling van het waddengebied. Dit investeringsplan is gericht op:

1. Vergroten en versterken van de Waddenzee. Natuurontwikkeling: door aankoop en veiligstellen van extra natuurterreinen, kwelders, ontpoldering, zoet-zoutovergangen en dergelijke wordt de Waddenzee vergroot en worden de natuurwaarden verhoogd. Op deze wijze wordt de Waddenzee groter en robuuster. Tevens kan zo het achterstallig onderhoud worden weggewerkt.
2. Vermindering van bedreigingen: door onder meer bestrijding en risicobeperking van calamiteiten, verhoging van de zandsuppletie, en een beheersplan voor biologische exoten, zoals de Japanse oester, kunnen verschillende ontwikkelingen die de waddennatuur onder druk zetten worden gecompenseerd of ondervangen.
3. Duurzame ontwikkeling van nieuwe en verduurzaming van bestaande regionale activiteiten, zoals recreatie en toerisme en verkeer een vervoer, zorgen ervoor dat de druk op de natuur afneemt, terwijl tevens betere economische perspectieven ontstaan.
4. Investeringen in een duurzame energiehuishouding: door het geleidelijk opraken van Nederlandse gasvoorraden lopen de activiteiten van de olieen gasindustrie in Noord Nederland langzamerhand terug. Deze ontwikkeling is te stoppen en om te buigen als de de Noord-Nederlandse gaskennis en -infrastructuur wordt benut voor een transitie naar een duurzame energievoorziening. Zo kan een bijdrage worden geleverd aan een toekomstgericht energiebeleid dat van belang is voor Nederland, en tevens nieuwe mogelijkheden biedt voor het Noorden des lands.
5. Het is nodig de kennis van de natuur- en de sociaal-economische ontwikkeling van de Waddenzee en het waddengebied te integreren en verder te versterken. Dit kan worden gerealiseerd door de oprichting van een 'Waddenacademie'. Het gaat hierbij om een substantieel investeringsplan waarvan de omvang volgens een eerste raming 750 à 800 miljoen zal bedragen.

2. Strikte natuurgrenzen voor activiteiten, effectmeting tijdens de uitvoering

De huidige beleidskaders zijn onvoldoende duidelijk, verschillen per activiteit en er wordt onvoldoende in vastgelegd dat de natuur voorop staat.

Om te garanderen dat de veerkracht van de Wadden niet wordt overschreden en de natuurwaarden niet worden aangetast, krijgen economische activiteiten vooraf strikte en gelijksoortige grenswaarden opgelegd. Te beginnen met die activiteiten waarvan geconstateerd of verwacht wordt dat ze op gespannen voet staan met de hoofddoelstelling voor de Waddenzee. Alleen op deze wijze kan het principe 'voorrang voor de natuur, met mogelijkheden tot beperkt menselijk medegebruik' worden waargemaakt. Ook kan vooraf helderheid worden gegeven over de mate van onzekerheid die aanvaardbaar wordt geacht. Met andere woorden: het is zo, gegeven de stand van kennis, mogelijk maximale zekerheid voor de natuur te bieden.

De uitvoering van de activiteiten wordt onderworpen aan een intensieve monitoring, op basis waarvan de activiteiten zo nodig worden bijgestuurd of eventueel beëindigd als intussen de grenswaarden worden overschreden. Dit gebeurt volgens een tevoren vastgelegd plan. De grenswaarden zijn zodanig gekozen dat de natuurlijke veerkracht niet wordt overschreden en de natuurwaarden niet worden aangetast wanneer de effecten van de activiteiten binnen deze grenswaarden blijven.

De initiatiefnemers van activiteiten kunnen bepalen of zij binnen deze grenzen hun activiteiten rendabel kunnen uitvoeren.

Deze benadering is uitgewerkt voor (schelpdier)visserij en gaswinning, conform de taakopdracht van de Adviesgroep. Ook andere activiteiten kunnen in de komende jaren onder het regiem van deze methode worden gebracht.

3. Herziening van de beleidscyclus en de bestuurlijke organisatie

De huidige organisatie van beleid en bestuur, en het beleidsproces, zijn onderdeel geworden van het probleem. Om weer beleidsmatige en bestuurlijke bijdragen aan oplossingen te kunnen leveren, zal er een onderscheid moeten komen tussen strategisch beleid enerzijds en anderzijds het bestuur en beheer zoals dat in de praktijk van alledag plaatsvindt. De strategie dient zich te richten op het gehele waddengebied, met de Waddenzee als belangrijk onderdeel daarvan. Deze brede benadering is nodig vanwege de directe invloed van het omringende gebied op de Waddenzee. Voor het strategisch beleid ligt de verantwoordelijkheid op landelijk niveau. Dit is een taak voor de ministerraad (eventueel via een onderraad van de ministerraad), met het laatste woord voor het Parlement. Het dagelijks bestuur en beheer van de Waddenzee vinden plaats op regionaal niveau door een regionaal uitvoeringsorgaan dat binnen eenduidige landelijke beleidskaders opereert. Het huidige Regionaal Coördinatiecollege Waddenzee (RCW) kan hiervoor de basis vormen.

Kennismanagement - het mobiliseren en optimaal gebruiken van de kennis over de Wadden - is een wezenlijk onderdeel van de beleidscyclus. Op basis van wetenschappelijke kennis toetst een onafhankelijke Monitoringcommissie of de activiteiten de grenswaarden overschrijden.

4. Schelpdiervisserij binnen natuurgrenzen

Op basis van de beschikbare wetenschappelijke kennis constateert de Adviesgroep dat de huidige kokkelvisserij zich niet, en de mosselvisserij zich niet met zekerheid verdraagt met het principe van voorrang voor de natuur. Het is daarom nodig voor beide vormen van schelpdiervisserij beleid te ontwikkelen volgens de eerder geschetste uitgangspunten: natuurgrenzen bepalen, monitoren tijdens de uitvoering, en zo nodig bijsturing tijdens de uitvoering van de activiteit. De perspectieven voor de mosselvisserij tekenen zich hierbij helder af. Voor de kokkelvisserij zijn enkele fundamentele innovaties nodig.

De natuurgrenzen voor de kokkel- en mosselvisserij hebben betrekking op de bescherming van de bodem en de in of op de bodem levende organismen, en op de vogelpopulaties. Bij de vaststelling van de grenzen is rekening gehouden met de natuurlijke dynamiek van de Waddenzee.

Het areaal gesloten gebieden wordt met ingang van het visseizoen 2004 uitgebreid, met het oog op bescherming van mosselbanken, zeegras en vogelfoerageergebieden. Tevens wordt een voedselreservering voor vogels op ecologische basis ingevoerd. In een termijn van zeven jaar wordt voor zowel de kokkelals de mosselvisserij toegewerkt naar vormen van kweek die geen significante natuurschade veroorzaken.

De daadwerkelijk optredende effecten worden via monitoring nauwgezet gevolgd. Bij overschrijding van de vooraf bepaalde grenswaarden - dit ter beoordeling van de Monitoringcommissie op basis van wetenschappelijke gegevens - worden de visserijactiviteiten bijgestuurd. Het is nodig middelen voor de ontwikkeling van de benodigde innovaties ter beschikking te stellen. De grenswaarden en de overgangstermijn van zeven jaar zijn hard: als de gewenste duurzame vorm van visserij in de afgesproken termijn niet wordt bereikt, is er geen ruimte meer voor kokkel- of mosselvisserij in de Waddenzee.

De Adviesgroep meent dat de systematiek van natuurgrenzen en de mogelijkheid daaraan te voldoen via innovatie meer perspectief biedt dan sanering van (met name de kokkel)visserij. Het geld dat met sanering gemoeid is kan effectiever voor onder meer natuurontwikkeling worden ingezet. Daarnaast kan innovatie voorkomen dat, bij een gegeven marktvraag naar schelpdieren, elders op de wereld de schelpdiervisserij wordt geïntensiveerd.

5. Gaswinning binnen natuurgrenzen, ontwikkeling van het Noord-Nederlandse energiecluster

De discussie over gaswinning in de Waddenzee heeft een sterk symboolkarakter gekregen. De percepties zijn los komen te staan van de wetenschappelijke kennis. De perspectieven voor verdere ontwikkeling van energieactiviteiten in Noord-Nederland kunnen snel verdampen als de situatie niet verandert.

De Adviesgroep heeft vastgesteld dat er geen ecologische gronden zijn voor het afzien van winning indien de gaswinning aan strikte natuurgrenzen wordt gebonden. Bij een goedgekozen en goed te berekenen maximaal toelaatbare bodemdalingsnelheid van de diepe ondergrond is geen natuurschade te verwachten

Wanneer de bodemdalingsnelheid wordt gelimiteerd, kan het natuurlijke proces van opslibbing op kwelders en platen met een beperkte vertraging de effecten van bodemdaling volledig compenseren. Aantasting van de veerkracht en natuurschade is dan niet te verwachten.

Tijdens de gaswinning wordt continu de bodemdalingsnelheid gemeten, alsmede de snelheid van de opslibbing. Tevens worden waarnemingen gedaan aan kwelders en platen om te kunnen bepalen of de natuureffecten die aan gaswinning zouden kunnen worden toegeschreven inderdaad uitblijven. Indien deze vooraf vastgelegde natuurgrenzen worden overschreden, te bepalen door een onafhankelijke Monitoringcommissie, wordt de gaswinning vertraagd of gestopt. De nieuwe Mijnbouwwet biedt de wettelijke mogelijkheden voor deze aanpak.

Door de techniek van schuin boren kan het gas vanaf punten buiten de Waddenzee worden gewonnen. Dit leidt, samen met de benodigde gasbehandeling, wel tot enige mate van (tijdelijke) visuele verstoring binnen het waddengebied. Dit kan invloed hebben op de beleving van mensen, maar heeft verder geen ecologische betekenis.

De winning van kleine gasvelden in de Waddenzee (en het aangrenzende Noordzeegebied) is alleen maar mogelijk door de aanwezigheid van de huidige gasinfrastructuur, zoals pijpen en installaties voor gasbehandeling. Wanneer nieuwe mogelijkheden tot winning niet worden benut, zal deze infrastructuur daarvoor tussen nu en enkele jaren niet meer geschikt zijn. Velden die nu nog economisch kunnen worden gewonnen zijn later niet meer rendabel te exploiteren, en zullen dan mogelijk nooit meer gewonnen worden.

De olie- en gasbedrijven hebben inmiddels om en nabij de 300 miljoen geïnvesteerd in de ontwikkeling van de waddengasvelden bij Paessens/ Moddergat/ Lauwersoog, in de verwachting, op grond van gedane toezeggingen en geldende wet- en regelgeving, dat deze investeringen via winning zouden kunnen worden terugverdiend. Via een moratorium, een tweezijdige afspraak, is de gaswinning uitgesteld.

Over een eventueel nieuw moratorium voor gaswinning, zoals genoemd in het regeerakkoord, adviseert de Adviesgroep dan ook als volgt:

Indien gaswinning wordt uitgevoerd volgens de bovenbeschreven principes van natuurgrenzen stellen, monitoring tijdens de uitvoering, en bijsturen indien nodig, ziet de Adviesgroep geen ecologische redenen voor een nieuw moratorium. Vanuit economisch gezichtspunt acht de Adviesgroep een nieuw moratorium voorts niet wenselijk. Kleine velden in de Waddenzee kunnen in de komende jaren zonder bezwaar gewonnen worden dankzij de aanwezigheid van gasinfrastructuur. Verder uitstel van gaswinning leidt ertoe dat deze infrastructuur binnen enkele jaren niet meer adequaat is. De kans is groot dat het waddengas dan in het geheel niet meer gewonnen zal kunnen worden. Een beëindiging van de mogelijkheden voor verdere exploratie en productie van waddengas zal de continuering van het kleineveldenbeleid in algemene zin sterk bemoeilijken. Daarmee zou een wezenlijke, strategische pijler onder het Nederlandse energiebeleid wegvallen. De activiteiten van de olie- en gasindustrie in het Noorden des lands en de daarmee verbonden economische bedrijvigheid zullen als gevolg daarvan sneller teruglopen. De adviesgroep acht overigens, gehoord de betrokken partijen, de kans op een nieuw moratorium, zo goed als nihil.

De Adviesgroep adviseert het kabinet derhalve de maatschappijen gaswinning en verdere exploratie toe te staan, gebonden aan strikte grenswaarden en begeleid door intensieve monitoring.

Het investeringsklimaat voor olie- en gaswinning in Nederland is de afgelopen jaren sterk verslechterd, met name door de afschaffing van de regeling willekeurige afschrijving, en door de vertraging van besluitvorming over winning in gebieden die als kwetsbaar worden gekwalificeerd.

De Adviesgroep acht het van belang dat het investeringsklimaat zodanig wordt verbeterd dat de kans maximaal is dat alle kleine velden die economisch winbaar zijn ook daadwerkelijk zullen worden gewonnen. Daarnaast is het wenselijk de condities voor de transitie naar een duurzame energiehuishouding en de verdere ontwikkeling van het Noord-Nederlandse energiecluster te verbeteren. De Adviesgroep beveelt aan hierover met de olie- en gasmaatschappijen in overleg te treden, en daarbij tevens hun bijdrage te verkennen.

6. Financiering en ontwikkeling van het investeringsplan

Het investeringsplan, gericht op vergroting en natuurontwikkeling van de Waddenzee, en economische verduurzaming van het waddengebied, met een omvang in de orde van grootte van 750 à 800 miljoen, is te financieren door een deel van de staatsinkomsten die uit verkoop van het waddengas worden gegenereerd hiervoor in te zetten.

De schattingen van de hoeveelheden waddengas lopen uiteen, afhankelijk van definities en onzekerheidsmarges.

De reserves (dit zijn de via boringen aangetoonde voorraden) aan waddengas bedragen ca. 40 miljard m3. Hiervan is 25 à 35 miljard m3 klaar om te winnen (de benodigde infrastructuur is aanwezig), en is 5 à 15 miljard m3 wel aangetoond, maar daarvoor dienen nog bijkomende investeringen te worden gedaan voordat winning mogelijk is.

De omvang van de zogeheten futures (dit zijn op basis van seismisch onderzoek waarschijnlijk te achten, maar nog niet door proefboringen aangetoonde voorraden) bedraagt volgens schattingen van TNO-NITG 30 tot 130 miljard m3, met een middenwaarde van 90 miljard m3. Ook de NAM gaat van deze hoeveelheden uit.

Economische Zaken houdt, op grond van een andere berekeningsmethodiek, voor de reserves 25 à 35 miljard m3 aan, en voor de futures 19 - 33 miljard m3. De totale hoeveelheid waddengas (reserves en futures samen) is daarmee 44 (=25+19) tot 68 (=35+33) miljard m3 als zekere ondergrens, met 130 miljard m3 als waarschijnlijke middenwaarde, en 170 miljard m3 als bovengrens. Deze bovengrens kan overigens hoger uitvallen als nieuwe exploratieactiviteiten worden gestart.

De opbrengsten van de gasvoorraden zijn afhankelijk van de olieprijzen. De aardgasbaten voor de staat zijn ongeveer 70% van de totale opbrengst. Uitgaande van olieprijzen van $ 18 of $ 24 per vat gaat het al met al om een bedrag voor de staat van 2,5 - 5 miljard als de ondergrens voor de gasvoorraden wordt aangehouden, en 7 à 9,5 miljard voor de middenwaarde.

De ontwikkeling van het investeringsplan voor natuurontwikkeling en verduurzaming van Waddenzee en waddengebied kan al op korte termijn ter hand worden genomen, voordat de extra aardgasinkomsten gerealiseerd zijn. Via de instelling van een waddenfonds voor haalbaarheids- en definitiestudies kunnen de investeringen planmatig worden voorbereid.

Selectieve keuzes versterken de polarisatie en stagnatie

De Adviesgroep meent dat met bovenstaande voorstellen de stagnatie kan worden doorbroken. De Adviesgroep waarschuwt er echter voor dat wanneer slechts afzonderlijke elementen uit dit bredere perspectief worden gelicht, de polarisatie en stagnatie zullen voortduren en zelfs zullen verscherpen in plaats van oplossen. Gelet op de polarisatie van het waddendebat tot nu toe, en het gebrek van vertrouwen van partijen onderling, adviseert de Adviesgroep een onafhankelijke partij de expliciete taak te geven gedurende de komende jaren de voortgang van de hier voorgestelde beleidsherziening te volgen, op gezette tijden te evalueren en daarover naar buiten te treden. Mogelijk kan en wil de Raad voor de Wadden deze taak vervullen.