Complex Waddenbestuur

'Het is een uniek gebied met een bekend probleem: een complexe institutionele bestuursstructuur, met een ingewikkelde besluitvormingsproblematiek met vele 'duivelse dilemma’s'.'Het is 2004 als Theo Toonen, hoogleraar bestuurskunde, en Jos Staatsen, oud-voorzitter van een gerenommeerd managementbureau, de organisatie en de besluitvormingsprocedures rond de wadden op een rijtje zetten. Dat doen ze in een essay, geschreven in opdracht van de door de regering ingestelde Adviesgroep Waddenzeebeleid. Aanleiding is het voortdurende geklaag, van alle kanten, over de ingewikkelde organisatievorm en regelgeving voor de wadden.

De kwestie is dan al lang niet meer nieuw. Margreeth de Boer, tegenwoordig voorzitter van de Raad voor de Wadden, herinnert zich dat ze in haar tijd als minister van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieu, van 1994 tot 1998, al opdracht gaf aan de Rijksuniversiteit Groningen om eens met een nieuwe opzet te komen. Nog verder terug in de tijd, van 1987 tot 1993, had De Boer als gedeputeerde van Noord-Holland te maken met het waddenbeleid. Ze zat namens die provincie in het CCW, het coördinatiecollege voor het waddengebied, toen ze zich ook al verbaasde over de ingewikkelde structuur. De stand van zaken van nu: het rapport van de Rijksuniversiteit van Groningen werd door het ministerie terzijde gelegd omdat het niet praktisch bleek. Met het essay van Toonen en Staatsen is evenmin iets gedaan en een advies van de Raad voor de Wadden, uit 2006, is volgens De Boer 'in dank aanvaard' en vervolgens ook ergens in een bureaulade verzeild geraakt. Ondertussen wordt de structuur alleen maar ingewikkelder. De Waddenacademie, met als voorzitter Pavel Kabat, is erbij gekomen en het Waddenfonds, dat vele miljoenen heeft te verdelen, vergt de nodige commissies die het rijk van advies moeten dienen.

TIJDROVEND Het lijkt er niet op dat er op korte termijn iets verandert. Betrokkenen als Margreeth de Boer en Pavel Kabat zitten er op dit moment ook niet op te wachten. Er is de eerste jaren zoveel tijdrovend werk te doen, dat ze zich daar liever eerst op concentreren. De wens om te veranderen, blijft evenwel overeind. Dat is niet zo vreemd. Het stuk van Toonen en Staatsen, met de titel 'Goed bestuur voor de Wadden', is nog steeds actueel. Het geeft een opsomming van alle bestuur- en belangenorganisaties die iets met het waddengebied te maken hebben. Voor wie in de materie thuis is, zal het organogram misschien nog te volgen zijn, maar de opsomming van alle betrokken partijen lijkt oneindig. Er zijn vijf ministeries die rechtstreeks iets met de wadden te maken hebben: Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu is het coördinerende departement, met daarnaast Verkeer en Waterstaat, Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Economische Zaken en Defensie.

Drie andere ministeries zijn zijdelings bij het beleid betrokken: Buitenlandse Zaken, Binnenlandse Zaken en Financiën. De besturen van drie provincies hebben hun inbreng: Friesland, Groningen en Noord-Holland. Er zijn achttien gemeenten (vijf eilanden, en dertien vastelandsgemeenten) die ook meespelen. Waar zoveel overheidspartijen moeten samenwerken, is onderling overleg onontkoombaar. In de huidige structuur is daar geen gebrek aan. Zo bestaat er de ambtelijke Interdepartementale Waddenzee Commissie (IWC) met, zoals de naam al zegt, vertegenwoordigers van de betrokken ministeries. In de regio vindt bestuurlijk overleg plaats in de Stuurgroep Waddenprovincies. Dan is er overleg nodig tussen de bestuurslagen, samengebracht in het Coördinatie College Waddengebied. Daar zitten vijf betrokken bewindslieden in, samen met gedeputeerden van drie provincies en de voorzitters van de Vereniging van Waddenzeegemeenten (VvW) en het Overlegorgaan Waddeneilanden (OOW). In het Regionaal Coördinatiecollege Waddengebied (RCW) wordt voornamelijk overleg gevoerd over het uitvoeren van plannen. De Stuurgroep Waddenprovincies (SWP), Vereniging van Waddenzeegemeenten (VvW) en Overlegorgaan Waddeneilanden (OOW) ontmoeten in dit orgaan de vijf ministeries. Daarnaast bestaat nog het afstemmingsorgaan Ambtelijk Waddenoverleg. De Raad voor de Wadden dient het rijk van advies, de Waddenacademie vergaart de nodige wetenschappelijke kennis en het Waddenfonds keert jaarlijks flinke subsidies uit.

SAMENHANG Hiermee is de koek nog niet op, constateren Toonen en Staatsen. Er zijn ook nog vele internationale verbanden. Trilateraal overleg met Duitsland en Denemarken, op meerdere bestuursniveaus maar ook van bijvoorbeeld wetenschappers, is nodig om de samenhang in het hele waddengebied te waarborgen. Instellingen van de Europese Unie spelen ook een steeds belangrijker rol, met grensoverschrijdende wetgeving als de Kaderrichtlijn Water en Natura 2000. Toonen en Staatsen noemen het 'een overheidscentrisch beeld', een papieren schets waarachter een ambtelijke werkelijkheid schuilgaat met verschillende rijksoverheden. Ieder met hun eigen uitvoerders (de regionale directies), met maritieme functies, vergunningverleners, inspecties en andere toezichthouders.

Die zijn allemaal naast en vaak los van elkaar actief. De auteurs van het rapport constateren dat, vooral extern, geregeld vraagtekens worden geplaatst bij het ontbreken van een democratisch gemeenschappelijk besluitvormingsorgaan. Dat zou toch de basis en garantie moeten vormen voor duurzaam bestuur. Los van de overheid zijn er nog meer partijen actief in het waddengebied. De waterschappen, de terreinbeheerders (zoals It Fryske Gea, Natuurmonumenten, Staatsbosbeheer) en nog talloze non-gouvernementele organisaties en belangengroeperingen. Zomaar een greep: Waddenvereniging, Greenpeace, Stichting WAD, Mosselvissers, handkokkelaars, garnalenvissers, bewakers van het cultuur-historisch erfgoed en recreatiebedrijven (zoals rondvaartenbedrijven, de bruine vloot, de Wadvaarders en wadloopcentra). Voor wie het nog niet duizelt: al dit overleg op vele niveaus is nodig omdat de waddenwetgeving ook zo ingewikkeld is, met onder andere de Planologische Kernbeslissing, het Beheer- en Ontwikkelingsplan, Natura 2000, de Natuurbeschermingswet en de Mijnwet. Die vormen de basis voor waterstaatswetten, streekplannen en bestemmingsplannen. De besluitvorming in het kader van deze plannen en wetten wordt er niet gemakkelijker op door alle beroepsprocedures. Van bezwaarschriftencommissies tot aan de Raad van State en uiteindelijk het Europese Hof kunnen juridische kwesties worden uitgevochten.

ANDERE STRUCTUUR Niemand is blij met dit geschetste beeld, maar direct betrokkenen laten het nog maar even zo. Voorzitter Kabat van de Waddenacademie, die vandaag zijn Kennisagenda presenteert, voorziet dat een andere structuur over een jaar of twee wel aan de orde komt. De nog nieuwe Waddenacademie heeft geen tijd gehad zich er mee bezig te houden. 'Het is ook niet echt onze taak', stelt Kabat. 'Het is meer iets voor de Raad voor de Wadden.' En ach, het werkt wat lastig en wat meer efficiency zou de dingen gemakkelijker maken, maar echt last van het complexe waddenbestuur heeft de Waddenacademie bij het samenstellen van de Kennisagenda niet gehad. Kabat: 'Dat komt omdat iedereen in dit geval prima meewerkt.' Margreeth de Boer maakt als voorzitter van de Raad voor de Wadden ook niet veel haast.

Er is reden tot klagen, bevestigt ze, maar alleen als het om de complexiteit van het bestuursstelsel gaat. 'Deze manier van samenwerken kost natuurlijk veel mankracht en dus geld, maar als 'Den Haag' aan een bestuurlijke reorganisatie geen prioriteit stelt, moeten we gewoon op deze manier verder.' 'En er is ook een andere kant: het is geweldig dat er zoveel aandacht is voor de wadden en dat er zoveel geld beschikbaar is.' Ze noemt dat uniek: 'Het zijn zoveel financiële middelen. Het gaat niet aan om dat onvoldoende te waarderen.' En ondanks de klachten over de onoverzichtelijke bestuursvorm komt er in het waddengebied veel van de grond, stelt De Boer: 'Dat het goed gaat, komt door de grote inzet van iedereen die er bij betrokken is.' Dat het waddenbeleid verder komt met een eenvoudiger bestuurscultuur, staat niettemin ook voor De Boer vast. 'Toch is het verstandig eerst maar een paar jaar op deze manier door te gaan. Bestuurlijke reorganisatie is een heel moeilijk proces, weet ik uit mijn tijd in Den Haag. Dat moet op een heel zorgvuldige manier gebeuren.'

Kijk voor een schema van de bestuurlijke organisatie op waddenzee.nl